油氣改革勢在必行

        石油工業(yè)作為國家的命脈，從建國初期的石油部到后來的國家石油公司，經(jīng)歷了國家直接掌控到間接掌控的過程，同時(shí)也進(jìn)行著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。時(shí)至今日，我國的油氣產(chǎn)業(yè)還有諸多的問題需要解決。

        油氣儲(chǔ)運(yùn)網(wǎng)特此展望未來沿革，試圖為大家梳理一下油氣行業(yè)未來可能的改革脈絡(luò)圖。

        坊間流傳從今年4月份起，發(fā)改委綜改司就啟動(dòng)了油氣體制改革總體方案的制定。發(fā)改委綜改司已開始制定《油氣改革總體方案》，預(yù)計(jì)7、8月份就會(huì)有初稿，9、10月份將提交給中央深改組。

        價(jià)格機(jī)制滯后市場發(fā)展。油氣市場體系發(fā)育不充分，難以形成價(jià)格發(fā)現(xiàn)和形成機(jī)制。原油價(jià)格已經(jīng)被動(dòng)接受國際市場價(jià)格，天然氣和成品油價(jià)格仍由政府制定，價(jià)格杠桿還不能很好地引導(dǎo)資源配置，調(diào)節(jié)供需、鼓勵(lì)競爭、節(jié)能減排、提高能效的作用尚未充分發(fā)揮。

        國有石油企業(yè)資本運(yùn)營效率偏低，管理存在諸多漏洞。2014年，中國石油集團(tuán)、中國石化集團(tuán)的凈資產(chǎn)利潤率分別為5.7%和5.1%，低于中國企業(yè)500強(qiáng)平均水平。從實(shí)際運(yùn)營看，無論在公司治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)制、人事用工、激勵(lì)約束、監(jiān)督管理以及社會(huì)負(fù)擔(dān)等諸多方面都不同程度地存在機(jī)制性問題。并且石油行業(yè)一度成為反腐的重災(zāi)區(qū)，監(jiān)管體制改革刻不容緩。

        存在嚴(yán)重壟斷現(xiàn)象，門檻較高，社會(huì)資本不容易進(jìn)入。目前我國油氣行業(yè)市場結(jié)構(gòu)還比較單一，依然存在行業(yè)壁壘，不論是油氣勘探開采還是原油使用權(quán)限，都沒有完全向市場放開。根據(jù)國土資源部的勘探登記管理?xiàng)l例和開采管理?xiàng)l例，勘探開發(fā)常規(guī)石油天然氣的企業(yè)要有國務(wù)院批準(zhǔn)的文件，其對(duì)企業(yè)的注冊(cè)資本、專業(yè)人員配備等資質(zhì)有要求，但總體規(guī)定很粗，也不完善，導(dǎo)致實(shí)際上具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有四家，即中石油、中石化、中海油和延長油田。

        油氣行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)仍然不健全，監(jiān)管薄弱且滯后。立法分散、層級(jí)較低。重要法律缺位，法律體系不健全。立法滯后，不適應(yīng)發(fā)展需要。立法技術(shù)存在缺陷，法律法規(guī)的可操作性差。這些都影響了法律的可操作性，在實(shí)踐中難以實(shí)施，導(dǎo)致監(jiān)管薄弱。

        2015年是“十二五”的收官之年，各地“十二五”規(guī)劃到期、“十三五”規(guī)劃啟動(dòng)編制，是《油氣改革總體方案》推出的有利時(shí)機(jī)，能否出臺(tái)將直接決定行業(yè)未來幾年的發(fā)展方向以及市場化程度的進(jìn)程。同時(shí)趁著油價(jià)下跌的窗口期和深化改革的戰(zhàn)略機(jī)遇期，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，今年最有可能在油氣行業(yè)準(zhǔn)入和行業(yè)結(jié)構(gòu)、價(jià)格形成機(jī)制、政府調(diào)控和監(jiān)管等方面出臺(tái)改革措施，某些方面或許有較大的突破。

        最終構(gòu)建法治完備、統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代石油天然氣市場體系，形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、監(jiān)管有力的現(xiàn)代石油天然氣市場監(jiān)管格局，實(shí)現(xiàn)“法治完備、依法管理、主體多元、市場主導(dǎo)、有效監(jiān)管”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

        1）法律體系。

        明確職責(zé)、建立健全行業(yè)法規(guī)。通過建立以《石油法》、《天然氣法》等部門法為基礎(chǔ)的法律體系，厘清政府和市場的邊界，從法律的層面，對(duì)于產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，詳細(xì)明確各方權(quán)利與責(zé)任，構(gòu)成系統(tǒng)完整的油氣行業(yè)法律體系。

        2）市場體系。

        上游。

        參與主體多元化。目前的勘探登記管理?xiàng)l例和開采管理?xiàng)l例存在缺陷，導(dǎo)致實(shí)際上具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有四家，行業(yè)壁壘難以逾越。改革油氣區(qū)塊登記制度，將石油天然氣勘探市場能向多元投資主體開放。

        健全淘汰機(jī)制。對(duì)于圍而不探、探而不開的現(xiàn)象，建立探礦權(quán)的退出機(jī)制，收回重新掛牌向全社會(huì)的企業(yè)和投資主體進(jìn)行招標(biāo)，同時(shí)建立探礦權(quán)和采礦權(quán)的交易市場，允許在不同企業(yè)主體之間轉(zhuǎn)讓。

        中游。

        對(duì)于自然壟斷性質(zhì)的輸配、儲(chǔ)氣業(yè)務(wù)，以獨(dú)立和開放為原則，加強(qiáng)監(jiān)管，將儲(chǔ)運(yùn)和銷售剝離�！柏�(cái)務(wù)獨(dú)立—業(yè)務(wù)獨(dú)立—產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”三步走的戰(zhàn)略逐步推進(jìn)管輸、儲(chǔ)氣業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)分開，并向第三方公平提供輸送和儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)。

        中游還要建立一個(gè)公開、透明的信息發(fā)布和交易平臺(tái)，所有基礎(chǔ)設(shè)施的容量要在這個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行公示和結(jié)算，這樣管網(wǎng)就可以實(shí)現(xiàn)只做輸送、存儲(chǔ)和加工的服務(wù)，不涉及上游的關(guān)聯(lián)交易和銷售業(yè)務(wù)。

        下游。

        形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代石油天然氣市場體系。逐步放開進(jìn)口環(huán)節(jié)的壁壘，推動(dòng)國內(nèi)外油品市場的自由貿(mào)易。構(gòu)建國際性交易中心，參與到全球石油天然氣貿(mào)易中，增強(qiáng)中國在國際中的話語權(quán)和定價(jià)權(quán)；根據(jù)各地的資源屬性和市場屬性，適當(dāng)建設(shè)一些區(qū)域交易中心，增加地區(qū)成品油和天然氣貿(mào)易活躍度，實(shí)現(xiàn)資源與市場的便捷對(duì)接，終端用戶可以自由選擇資源來源。

        3）價(jià)格機(jī)制。

        上游放開、中游監(jiān)管、下游聯(lián)動(dòng)的價(jià)格機(jī)制。根據(jù)價(jià)格市場化思路，放開石油天然氣定價(jià)權(quán)，由市場決定資源價(jià)格；對(duì)于具有自然壟斷性質(zhì)的管輸，核算合理管輸費(fèi)用；下游銷售價(jià)格跟隨上游資源價(jià)格聯(lián)動(dòng)。

        培育具有市場影響力的報(bào)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立國內(nèi)石油天然氣市場價(jià)格播報(bào)體系。建立國際性的上海石油天然氣交易中心，對(duì)接國際石油天然氣市場，參與到全球石油天然氣貿(mào)易中，提升中國在國際石油天然氣貿(mào)易中的定價(jià)權(quán)；形成若干地區(qū)報(bào)價(jià)機(jī)構(gòu)，具有市場化定價(jià)特性的地區(qū)價(jià)格。

        4）監(jiān)管體系。

        政府應(yīng)由原先價(jià)格的制定者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，進(jìn)一步公開成品油價(jià)格的決策程序、計(jì)算公式及與國際成品油價(jià)格掛鉤與聯(lián)動(dòng)的方式；逐步放開天然氣定價(jià)權(quán)，交由市場決定。構(gòu)建統(tǒng)一、獨(dú)立、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成職責(zé)明確、公開公正、透明高效的石油天然氣市場監(jiān)管格局。

        油氣體制改革的核心是開放，確立開放型能源經(jīng)濟(jì)的決定地位；難點(diǎn)是平衡各方的利益，既得利益與新興勢力的角逐。

        上游資源方面。目前的采礦權(quán)和探礦權(quán)制度限制了競爭企業(yè)的進(jìn)入，同時(shí)缺乏淘汰機(jī)制造成了現(xiàn)有資源利用率低、流動(dòng)性差的狀態(tài)�，F(xiàn)有企業(yè)擁有先進(jìn)入的優(yōu)勢，抵觸新進(jìn)入企業(yè)與其爭奪利益。新進(jìn)入的石油公司，只能得到傳統(tǒng)石油不感興趣的低產(chǎn)量區(qū)塊，同時(shí)探礦公司、油服公司大都集中在石油公司內(nèi)部，無形之中給新進(jìn)入石油公司進(jìn)入石油行業(yè)增加了難度，形成了無形的阻力。

        在中游運(yùn)輸方面，如何剝離，如何公開平等地向第三方開發(fā)，利益如何平衡存在難點(diǎn)。中游管道建設(shè)具有建設(shè)投資大，建設(shè)難度大，回收周期長的特點(diǎn)，需要較長時(shí)間才能收回成本。石油公司通過銷售和運(yùn)輸綁定模式，形成利益共同體，控制下游市場。儲(chǔ)運(yùn)剝離以后，原屬于企業(yè)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施，將向競爭對(duì)手開放，產(chǎn)生競爭。管輸資產(chǎn)作為石油的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，具有“旱澇保收”的特點(diǎn)，氣價(jià)的波動(dòng)不會(huì)影響管道的收益，可以說是穩(wěn)賺不賠的買賣，讓石油公司放棄這么優(yōu)勢的資產(chǎn)，石油公司還需要縱觀全局的勇氣。

        改革注定是利益的博弈，順應(yīng)時(shí)勢發(fā)展的才會(huì)得到新的生機(jī)，傳統(tǒng)守舊注定要被淘汰；古老的制度是不能束縛歷史的車輪的。

        石油行業(yè)是一個(gè)封閉、傳統(tǒng)、多金的行業(yè)，市場化是必然之路，油氣儲(chǔ)運(yùn)網(wǎng)堅(jiān)信石油的明天更美好！

        2014年6月13日，國家主席習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，研究中國能源安全戰(zhàn)略，并提出推動(dòng)能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)和能源體制四方面的“革命”。

        2014年11月19日國務(wù)院印發(fā)了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》計(jì)劃提出，堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深化能源體制改革，為建立現(xiàn)代能源體系、保障國家能源安全營造良好的制度環(huán)境。

        2015年2月28日，國家發(fā)展改革委發(fā)布天然氣價(jià)格改革通知，決定自2015年4月1日起將存量氣和增量氣門站價(jià)格并軌，全面理順非居民用氣價(jià)格，同時(shí)放開直供用戶用氣門站價(jià)格。其中，通知還要求積極推進(jìn)交易市場建設(shè)，引導(dǎo)放開價(jià)格的氣量進(jìn)入交易中心交易。

        這在業(yè)內(nèi)專家看來，發(fā)改委此番打出了一套強(qiáng)有力的組合拳，一方面將部分天然氣價(jià)格放開，另一方面大力推進(jìn)交易市場建設(shè)，為這部分氣源提供公平競爭的交易平臺(tái)。交易市場的建設(shè)將改變現(xiàn)有天然氣生產(chǎn)、貿(mào)易模式和體系，有助于打破壟斷，倒逼能源體制改革。

        2015年5月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》強(qiáng)調(diào)，要研究提出石油天然氣體制改革總體方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入。

        有專家認(rèn)為，改革的總體方案將具體從能源法治體系建設(shè)、能源管理體制改革、多層級(jí)市場體系構(gòu)建、價(jià)格改革和監(jiān)管改革等五大領(lǐng)域下功夫，從上中下游各個(gè)環(huán)節(jié)入手，建立中長期規(guī)劃目標(biāo)，試點(diǎn)先行，穩(wěn)妥推進(jìn)，分步驟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。